איך חוק יסוד נולד

תמלול: ירדן מורד

דפנה: ועכשיו לפרק שלנו היום: סיפור לידתו המרתק של חוק יסוד כבוד האדם וחירותו. ללא ספק אחד החוקים המשמעותיים ביותר שחוקקה הכנסת. אז הלכתי לבדוק ומסתבר שבבוקר אחרי אישור החוק הכותרות הראשיות עסקו בכלל בפיגוע בשגרירות ישראל בארגנטינה. אכן סיפור ענק אבל גם בשבועות שלפני העיתונאים התעניינו בחוק אחר, חוק הבחירה הישירה, שנידון באותם ימים והשפיע מאוד על חלוקת הכוח הפוליטית לקראת הבחירות. דרמה עיתונאית קלאסית. אבל במקביל באותה הועדה, ועדת חוקה חוק ומשפט, עבר חוק הרבה יותר משמעותי – חוק יסוד כבוד האדם וחירותו. הוא לא עסק בפוליטיקה של כאן ועכשיו אבל הוא משפיע עלינו עד היום ועל חלוקת הסמכויות בין הרשויות. כעיתונאית, אגב אני יכולה להבין בדיוק איך זה קרה, איך החוק עבר בשקט יחסי, בלי משבר קואליציוני והסכמה בין קואליציה לאופוזיציה. זה בדיוק המתכון לכך שנתעלם ממנו, אבל במרחק הזמן אין ספק שחוק יסוד כבוד האדם וחירותו היה צריך להיות הכותרת הראשית, כותרת העל של כל הכנסת ההיא, הכנסת ה-12. אז היום נקדיש את הפרק לסיפור לידתו של החוק הזה, סיפור מרתק שבעיקר מראה לנו עד כמה השתנתה הכנסת משנת 1992 ועד היום, סך הכל כ-26 שנים, ולא, זה לא כי השמאל נחלש והימין התחזק, זה הרבה יותר מורכב ומעניין. רק נסביר ששני החוקים האלה היו הבסיס למהפכה חוקתית שהוביל אהרון ברק ומאפשרת לבתי המשפט לפסול חוקים שעומדים בסתירה לחוקי היסוד. במהלך השנים גם פסל בית המשפט 15 מעשי חקיקה שעמדו בסתירה לחוקי יסוד. משפטנים רבים, בעיקר בימין טוענים שהפרשנות של ברק עיוותה את רצון חברי הכנסת ובכלל לא לשם כיוונו המשוררים. יש שאפילו רואים בזה מעין מעשה רמייה של חברי הכנסת שלא הבינו שהם מוציאים את הכח מהידיים שלהם ומעבירים אותו לבית המשפט. לפי אותה תפיסה, רק לחברי הכנסת יש את הסמכות לקבוע מהו רצון העם, אבל יוזמי החוק טוענים שבדיוק לשם הם כיוונו, גוף חיצוני שיוכל למתוח ביקורת גם על חברי הכנסת. הנה מה שחושב דן מרידור שניסח את החוק המקורי:

דן: משטר דמוקרטי איננו נבחן רק בשלטון הרוב. גם להיטלר היה רוב ולסטלין היה רוב, תמיד יש רוב לשליט. גם לטובים ביותר היה רוב, אלא מה, המבחן הוא גם מה אסור לרוב לעשות. מה אסור לרוב להגיד למיעוט למשל: ״אתה לא תצביע בבחירות״, או ״אישה לא תצביע״, או ״שחור לא יצביע״ או "אתה לא רשאי לבקר", מי ידאג לזה, מי ידאג לזכויות האלה של המיעוט, שהרוב לא רוצה בהם. ברור שגוף שלא תמיד הרוב. זה בדרך כלל עושה בית משפט לחוקה, בית משפט קונסטיטוציוני, וזה הייתה אנומליה שתיקנו אותה ואני מאוד שמח שתיקנו אותה, אני מאוד גאה בזה. 

דפנה: אז בוא נחזור לשנת 1992, אל הקונסטלציה הפוליטית המרתקת שאפשרה להעביר את החוק הזה וליל ההצבעות הדרמטי רגע לפני פיזור הכנסת. במהלך הפרק גם נחזור לחלק מחברי הכנסת שליוו את תהליך החקיקה הזה: דן מרידור מהליכוד ויצחק לוי מהמפד״ל. נשמע גם ממיקי איתן מהליכוד האם לדעתו חברי הכנסת הבינו בזמן אמת איזה כוח הם נותנים לבית המשפט.

מיקי: הם שתקו, הם ידעו ובכנסת איש לא ידע שהולך להיות שינוי היסטורי כזה, שינוי חוקתי משמעותי שחוק הלאום זה ילד קטן לעומתו ואת השינוי הזה אם באמת הוא היה מובן לחברי הכנסת, לא היו מצליחים להעביר את החוק, את כבוד האדם וחירותו. לא שאני כל כך מתנגד לערכים של כבוד האדם וחירותו אבל מקוממת אותי הצורה שבה הדברים האלה נעשו.

דפנה: את הפרק ילווה אוריאל לין, שלום לך.

אוריאל: שלום רב.

דפנה: מי שהיה יושב ראש ועדת חוקה, חוק ומשפט שהעבירה את החוק הזה. מחבר הספר ״לידתה של מהפכה״. כידוע לכם אני מביאה רק ספרים שאני ממליצה עליהם מאוד. ספר שמתאר בצורה מרתקת את כל ההליך שהוביל ללידתו של החוק, אז שלום אוריאל.

אוריאל: שלום רב.

דפנה: עוד לפני זה נסיים רק את המבוא, לפני שנגיע לשנות ה-,90 בוא בכל זאת נקפוץ ל-1948 ללידתה של המדינה, אז בהכרזת העצמאות כבר היה ברור שהאבות המייסדים כיוונו לחוקה, הם רצו לכונן חוקה, הם גם הקימו אסיפה מכוננת. בעצם הכנסת הראשונה שנבחרה בבחירות כלליות והיא הייתה אמורה לחוקק חוקה למדינה. היא באמת נבחרה אבל לא עשתה את זה. הדתיים התנגדו לזה מהרגע הראשון. הם חששו שחוקה תיתפס כמעין תחליף לתורת ישראל. יש ציטוט מרתק שאתה מביא בספר:״ אם היא סותרת את תורת ישראל, היא מורדת״. מדברים על החוקה כמובן, ואם היא זהה לתורת ישראל היא מיותרת, וכך בשנת 1950 מתכנסת הכנסת לישיבה היסטורית, מאמצת את פשרת הררי שבעצם אומרת שלא יכוננו חוקה אבל ועדת חוקה חוק ומשפט שמיד נשמע את מי עמד בראשה בשנות ה-90 היא שתכין חוקה שתהיה בנויה פרקים, פרקים בצורה הדרגתית והם יתאגדו לבסוף למעין חוקה. זאת אומרת, לא תהיה אסיפה מכוננת שתעשה חוקה אחת אלא הכנסת לאט, לאט תעשה זאת וכך באמת היה, לאט לאט ובהדרגה, נחקקו תשעת חוקי היסוד הראשונים: חוק יסוד הכנסת שקובע את מעמדה של הכנסת, זה היה בשנות החמישים. שנות השישים תרמו לנו את חוק יסוד מקרקעי ישראל ואת חוק יסוד הנשיא, אחרי זה באו חוק יסוד הממשלה, חוק יסוד משק המדינה, חוק יסוד הצבא, בשנות ה-80 כבר חוק יסוד ירושלים וחוק יסוד השביתה, אחר כך גם חוק יסוד מבקר המדינה. דבר אחד היה חסר וכאן אתה נכנס לתמונה, זכויות היסוד של היחיד ולמעשה כבר משנות השישים התחילו הנסיונות להעביר חוק יסוד מהסוג הזה. 

אוריאל: לכל אחד ברור שחוקה של מדינה אינה שלמה אם אין שם פרק שנקרא זכויות היסוד של היחיד באנגלית ״the bill of rights “, אפילו שעשו את החוקה האמריקאית ב-1787 עדיין לא כללו את הפרק הזה של מגילת זכויות האדם. שנתיים לאחר מכן הוא הוסף. היום כולם מבינים שכל מקום, לא רק מדינות העולם המערבי, שאם אין לך בחוקה פרק שמגן על זכויות היסוד של האדם, אין לך חוקה שלמה. זה חלק בלתי נפרד מהחוקה שמאזן גם את זכויות היסוד של היחיד והוא גם יותר חזק מכוח החקיקה שניתן למחוקק או לכנסת.

דפנה: זה בעצם ביקורת על הכנסת שיש עקרונות שהם מעל עניין הרוב, משהו שבאמת יאפשר.

אוריאל: אני מגדיר זאת כך דפנה, זה לא בדיוק ביקורת על הכנסת, בית המשפט העליון לא מצוי בעמדת ביקורת על הכנסת אבל כשאני מדבר כרגע במסגרת זו של זכויות היסוד, ברור לכולם שאם כל רוב בכנסת יכול לשנות את זכויות היסוד, אין לך זכויות יסוד. פשוטו כמשמעו. זאת אומרת ההצהרה על זכויות היסוד הופכת להיות מסמך הצהרתי יפה, אבל אין לו תוכן ממשי כי אין לו את הגיבוי המשפטי של בית המשפט. אתה צריך לתת לבית המשפט את הכוח להגן על זכויות היסוד גם בפני המחוקק, ואז בעצם בא בית המשפט בכל מדינה בעולם ואומר לך:״ כאן המחוקק פגע בזכויות היסוד של היחיד, חוק זה הוא בלתי חוקתי״. 

דפנה: כן, והויכוח שיש בימים אלה בציבור זה מה עושים במקרה כזה, אז זה הדיבורים על חוק פסקת ההתגברות, האם אפשר לחוקק מחדש או לא, את זה נשאיר בצד. נתקדם לשנות ה-70, השמונים, עוד ועוד ניסיונות לחוקק את החוק הזה אפילו גם ככה נסיונות מרחיקי לכת.

אוריאל: רציניים מאוד

דפנה: נכון.

אוריאל: במיוחד של בנימין הלוי.

דפנה: שכללו את כל זכויות האדם.

אוריאל: גם הרבה יותר מקיף מהחוקים שאנחנו העברנו. 

דפנה: נכון אבל כל היוזמות האלה נכשלו בגלל קונסטלציה פוליטית, הזכרנו לא אחת את ההתנגדות של החרדים.

אוריאל: בן גוריון עצמו, דוד בן גוריון עצמו התנגד לחוקה, בתפיסת היסוד איך שהוא הבין משטר תקין. הוא לא יהיה מוכן שתהיה חוקה שתכבול את החלטות הממשלה או החלטות הכנסת. הוא בתפיסת העולם שלו התנגד לחוקה.

דפנה: אבל אתה מציין שזה גם התיישר עם האינטרסים הפוליטיים שלו. 

אוריאל: כן, זה גם נכון, גם החרדים התנגדו אבל הם לא היו צריכים לשכנע את דוד בן גוריון. הוא התנגד לחוקה ותנועת העבודה גם אז התנגדה לחוקה וזה בא באופן ברור בדבריו של דב יוסף, הוא אמר:״ אני לא מכיר כוח שעומד מעל המחוקק״.

דפנה: אז נקודת המפנה הראשונה היא הממשלה שקמה ב-1989 ששר המשפטים הוא דן מרידור והוא מגיש הצעה משלו, ומה כוללת ההצעה הזאת? 

אוריאל: ההצעה שלו הייתה הצעה די מקיפה, אומנם לא מקיפה כמו ההצעות הקודמות של הפרופסור קלינגהופר או בנימין הלוי אבל היא בהחלט נקראה:״ הצעת חוק זכויות האדם״, בפשטות. כרגע זכויות האדם והיא כללה הרבה מאוד אלמנטים שאנחנו שינינו אותם לאחר מכן. לא היה לו שום סיכוי להעביר אותו, אמנם הם קיימו 17 ישיבות בועדת שרים וחוקה וכו׳ אבל לא היה לו שום סיכוי לעבור באותה קונסטלציה פוליטית שדן מרידור כיהן כשר משפטים.

דפנה: כן והסיבה היא שבשנות ה-90 התרחש לו ה״תרגיל המסריח״.

אוריאל: מרץ 1990.

דפנה: פרס מנסה להקים ממשלה ובשביל לזכות בתמיכה של החרדים הוא מוכן להיענות לבקשה שלהם, בקשה קטנה שאת חוקי היסוד יניחו בצד. 

אוריאל: התחייבות בכתובים עם אגודת ישראל שלא יקודם בשום תנאי חוקי היסוד של זכויות האדם. התחייבות בכתובים. 

דפנה: אז קודם כל זה כבר מעניין לראות שמי שהיה מוכן להקריב את זכויות האדם בשנות ה-90 היה דווקא מחנה השמאל. לא מחנה הימין.

אוריאל: בדיוק כך.

דפנה: אז אז זה נתקע בפעם הראשונה ובאמת זה לא מתקדם אבל בסופו של דבר ״התרגיל המסריח״ למי שלא שמע פרקים קודמים כשל ומה שקרה בסופו של דבר זה שהליכוד מצליח להקים ממשלה צרה, ממשלת ימין חרדים ותאמינו או לא היא הממשלה שבסופו של דבר העבירה את חוק ״כבוד האדם וחירותו״.

אוריאל: הייתי אומר שתחת חסותה הועבר החוק. לא שהעבירה אלא תחת חסותה הועבר החוק. 

דפנה: בתקופת שלטונה בוא נסכם על זה. 

אוריאל: כן

דפנה: אז בוא באמת מצלול לפרטים איך הדבר הזה קורה? אתם לוקחים את אותה טיוטה שדן מרידור שקד עליה ועושים איתה מה?

אוריאל: קודם כל אני חייב לציין שוועדת החוקה, חוק ומשפט שאני כיהנתי כיו״ר הייתה ועדת חוקה יוצאת דופן, ואנחנו הצלחנו ליצור שילוב מלא ביעדים שרצינו להשיג ללא שום זיקה לאינטרס מפלגתי. אנחנו הסתכלנו על הדברים עניינית. היו גם שולמית אלוני, גם פרופסור אמנון רובינשטיין, גם חיים רמון, גם עוד ועוד דמויות מאוד ידועות, דוד ליבאי וכו׳ וכולנו ביחד עבדנו בעצם תוך חשיבה משותפת מה האינטרסים הלאומיים באמת שאנחנו רוצים לקדם. לא הייתה שם התנגחות פנים מפלגתית.

דפנה: הייתם מין אקס טריטוריה בתוך הכנסת שעובדת בלי שיקולים פוליטיים.

אוריאל: האמת שהצלחתי, הצלחתי ליצור צוות שעבד ביחד ואחד הבולטים והפעילים ביותר היה פרופסור אמנון רובינשטיין, שהוא עצמו קודם לכן הגיש הצעה לחוק יסוד זכויות האדם, שגם כן לא עברה כמו הרבה הצעות אחרות, ואז מה שקרה הוא שבהסכם הקואליציוני שעשתה תנועת הליכוד, לא נאמר "אנחנו מקפיאים את החוק" אלא נאמר:״ אנחנו לא מעבירים אם לא תהיה הסכמה של השותפות״. פרופסור אמנון רובינשטיין שהיה באופוזיציה ולא בקואליציה הגיע אלי יום אחד.

דפנה: אתה היית בקואליציה צריך לומר.

אוריאל: הייתי יו״ר עבודה וחוקה בקואליציה כמובן. כן. הוא מגיע אליי..

דפנה: ואתה ייצגת את מפלגת הליכוד.

אוריאל: הליכוד. מגיע אליי פרופסור אמנון רובינשטיין, עבדנו בשיתוף פעולה קרוב מאוד לאורך כל הדרך, הרבה מאוד חוקים לא רק החוק הזה, והוא אומר:" לי שמע אוריאל, בוא נעשה דבר פשוט, אני אגיש את הצעת החוק שהוכנה במשרד המשפטים, אפצל אותה לארבע הצעות נפרדות. אני אגיש אותן כהצעות חוק פרטיות", הוא יגיש אותן, הוא באופוזיציה אין לא איזשהי התחייבות "ואנחנו נפעל ביחד כדי לקדם את הצעות החוק האלה." זאת אומרת לקחנו את ההצעה של משרד המשפטים, פיצלנו לארבע הצעות נפרדות, הן הוגשו לועדת החוקה כהצעות חוק פרטיות של פרופסור אמנון רובינשטיין. ברגע שהם נחתו לשולחן ועדת החוקה, ועדת חוקה, חוק ומשפט, משם אני התחלתי לנווט את החקיקה.

דפנה: אז אפשר לומר שקצת טשטשתם את זה שאתם מעבירים פה איזה מגילת זכויות אדם כוללת?

אוריאל: דפנה אי אפשר לטשטש. כל הצעת חוק…

דפנה: אז למה לא להעביר ביחד?

אוריאל: כי אז זה לא היה עובר. עכשיו זה מה שאני רוצה שיבינו כולם. אפשר לדבר על דברים מאוד יפים כמו שגם עשתה בזמנו שולמית אלוני, על דברים נאורים, גדולים, חובקי עולם, אבל לא להעביר כלום. נורא יפה, לא. אני רציתי להעביר. עכשיו אנחנו כל הצעת חוק..

דפנה: אז רגע בוא נפרק קצת מה היו אותן 4 הצעות. 

אוריאל: אחת הייתה חוק יסוד כבוד האדם וחירותו, השני חופש העיסוק, אחר כך חופש ההתאגדות, אחר כך חופש הביטוי.  

דפנה: שהשניים האחרונים לא עברו וגם לא נחקקו עד היום. 

אוריאל: לא נחקקו עד היום אבל על פי פרשנות בית המשפט הם נכללים במושג כבוד האדם. 

דפנה: אוקי. רק שאני אבין מבחינת ה-“state of mind” שלך, עד כמה הדבר הזה בקדימות אצלך? עד כמה הדבר הזה בוער בך? עד כמה אתה מבין שזו בעצם משימת חייך כיושב ראש ועדת חוקה?

אוריאל: כשאני הצטרפתי לכנסת ישראל, אני שאפתי לעסוק בדברים שמשנים את התפקוד הבסיסי שלנו, שמשנים את התפקוד הבסיסי במובן של שיטת הבחירות שלנו, של סמכויות ממשלה, של דברים שבעצם הם נוגעים לתפקוד רשויות המדינה המרכזיות, שיטת הבחירות, הדמוקרטיה, זכויות האדם. אלה היו הדברים שהכי עניינו אותי בנוסף למאבק בפשיעה. אבל זה היה בשבילי דבר בעל חשיבות גדולה ואני מוכרח לומר שהשותפות הזו בין פרופסור רובינשטיין לביני היא הייתה בעצם המפתח להצלחה. קיבלנו תמיכה לאחר מכן, קיבלנו תמיכה גם מהרב יצחק לוי מהמפד״ל.

דפנה: מיד נשמע אותו, מיד נשמע אותו.

אוריאל: נשמע אותו בדיוק, וקיבלנו תמיכה רחבה ועכשיו אחד המהלכים החשובים שאני עשיתי, והיה לי כבר ניסיון בחקיקה. היו לנו בועדה סך הכל אוירה טובה, לא אוירה של עימותים אבל פניתי לכל נציגי המפלגות הדתיות ואמרתי להם:״ אני מבקש מכם שתשתתפו בדיונים, אל תגידו לא. אם אתם תשתתפו בדי