איך חוק נולד?

תמלול: מאיר מינרבי עריכה: אור שלהבת

דפנה ליאל: איך חוק נולד?! אין הכוונה רק לדברים הפורמליים הכתובים לנו בספרי האזרחות, שלוש קריאות וכדומה, אלא איך זה עובד באמת. מה גורם לכך שהצעת חוק אחת צולחת שלוש קריאות ונכנסת לספר חוקים, ואחרת נכנסת בגדר הצהרת חוק בלבד.

האם באמת רק הקואליציה מצליחה להעביר חוקים? מה הדרכים היעילות ביותר לבלום חוק? גם זו עבודה פרלמנטרית חשובה. לשם כך הבאנו את שיאן החקיקה של הכנסת, בעשור האחרון, ח"כ דב חנין, עם לא פחות מ-107 חוקים הרשומים על שמו וזה באמת הישג גדול למישהו מהאופוזיציה, שלום לך.

דב חנין: שלום וברכה.

דפנה ליאל: סיפרת לי בשיחה המקדימה בינינו שמלוא תפארתך, הגאווה הכי גדולה שלך זה דווקא בחוקים שלא הצלחת להעביר. אבל עצם הליך החקיקה כבר עשה את העבודה ושינה את המציאות, אז 107 זה קצת הערכת חסר אפילו במקרה שלך. אנחנו נעשה היום סדר, מדריך למחוקק, וזה כמובן גם נוגע לכל מי שרוצה להעביר איזשהו הליך בכנסת, ונתחיל כמנהגנו בקודש – בהתחלה.

מה השלב הראשון בכל הצעת חוק, איך היא נולדת למעשה?

דב חנין: הצעות חוק נולדות במגוון דרכים. יש הצעות חוק אצלי למשל שנולדו מפניות הציבור, קיבלתי מכתב, ראיתי בעיה, הסיפור למשל של דמי הליווי לעיוורים. מכתב מרגש שקיבלתי מאדם שסיפר לי על קשייו בחיים וסיים בשאלה, איך אני בנאדם עיוור יכול לקנות בסופר? עכשיו, אני מאוד נבוך להודות, אבל לא חשבתי עליה בעצמי עד שקיבלתי אותה במכתב, שאלתי את עצמי איך עיוור יכול לקנות בסופר? עיוור לא יכול לקנות בסופר אלא אם כן בנאדם רואה מלווה אותו ואומר לו מה ההבדל בין סוגי אבקות הכביסה במדף השלישי.

דפנה ליאל: למרות שבתחושה שלי, אני רואה אלפי הצעות חוק על שולחן הכנסת, ונראה שאין דבר שאין לו כבר הצעת חוק.

דב חנין: אז מסתבר שכן. הדבר הזה הוליד הצעת חוק שבעצם עוסקת בשריון הסכום הזה. הדגש הוא על המילה שריון מפני עיקולים ומפני כל מיני דברים אחרים שנקרא דמי ליווי לעיוור.

סכום לא נורא גדול אבל עושה שינוי אמיתי במצבם של העיוורים, זו דוגמא אחת איך נוצרת הצעת חוק.

דפנה ליאל: מצורך שעולה מהשטח.

דב חנין: מצורך שעולה מהשטח, מפניות ציבור. הצעות חוק נוספות נולדות מדיונים בוועדות. אתה מגיע לוועדה, אתה רואה בעיה, אומרים לך שאי אפשר לפתור את הבעיה, למה אי אפשר לפתור? כי החוק לא מאפשר. אז אנחנו נמצאים במקום הזה, במקום הקסום הזה שנקרא כנסת, שבו חוק, אם הוא לא בסדר, אז אפשר לשנות אותו, זה דבר נהדר.

דפנה ליאל: והרבה חוקים נולדים גם על ידי לוביסטים אני מניחה, על ידי גופים אינטרסנטים שאתם מקבלים את הנוסח מוכן ורק מתבקשים לקדם.

דב חנין: גם זה קורה. אני באופן אישי פחות הייתי מעורב בדברים מהסוג הזה אבל גם אני קיבלתי הצעות חוק למשל מארגונים חברתיים, ארגונים סביבתיים, קבוצות של אנשים שפעילים בשטח לטובת מאבק זה או אחר. יש הצעות חוק שהבאתי איתי מהבית, את יודעת, למשל בתור עורך דין במשך הרבה מאוד שנים הרתיחה אותי העובדה שחקירות משטרה יכולות להתחיל אבל לא להסתיים אף פעם, ואדם יכול להיות עם תיק פתוח שנמשך שנים. גם לאחר שהתיק במשטרה כבר נסגר, עדיין יש תיק בפרקליטות וגם הוא נמשך שנים. ואני אומר שלכל דבר צריך להיות סוף, אני כסנגור ראיתי אנשים שפשוט החיים שלהם התערערו כתוצאה מזה שהיו להם תיקים פתוחים.

דפנה ליאל: זה מעניין, בקדנציה האחרונה הצעות החוק על הגבלת זמן חקירות וכדומה הגיעו דווקא מהימין ולא מהשמאל.

דב חנין: אז הנה את רואה, זה אחד הדברים היפים שקרו בכנסת האחרונה. את הצעת החוק הזאת ניסיתי לקדם שנים רבות, פתאום הגיע אליה רגע של קסם, דודי אמסלם, ניסן סלומיאנסקי ואפילו אנשי לשכת ראש הממשלה התעניינו בחוק הזה. כמובן כל אחד מנסה לקדם מהלך שכזה מהשיקולים שלו. הבחינה שאני צריך לעשות לעצמי היא האם הצעת החוק הזו לגופו של עניין היא נכונה, ואז גם אם באים אנשים שהם רחוקים מאוד ממני פוליטית ומבקשים לתמוך בה אז מבחינתי זה רק בונוס..

דפנה ליאל: אני חושבת שזה אחד מסודות ההצלחה שלך, שיתוף הפעולה בין חברי הכנסת, נעסוק בכך בהמשך, כרגע אני מנסה להבין, ברגע בו יש לך את הרעיון מה אתה עושה פיזית?

אני יודעת שצריך להניח אותה על שולחן הכנסת, אבל חוץ מזה?

דב חנין: עוד לפני זה, מאחורי הצעת חוק יש איזשהו תהליך עבודה שהוא מאוד חשוב.

ראשית צריך ללמוד את הבעיה. אוקיי, התרשמתי שיש בעיה לעיוורים, האם היא במאת קיימת? מרימים כמה טלפונים ומבררים. לקדם חוק זה המון עבודה, והדבר המתסכל ביותר הוא שכבר נמצאים בדרך וכבר הושקעו מעל 500 שעות עבודה ופתאום אומרים לך רגע, בכלל יש לזה פתרון אחר, יש לזה תקנה אחרת, לכן צריך לעשות קודם כל שיעורי בית. שיעורי בית זה כלל נורא חשוב לעבודה הפרלמנטרית.

דפנה ליאל: יש לשכה משפטית בכנסת שעוזרת עם זה, נכון?

דב חנין: לא בדיוק, לא בשלב הזה הוא שלב של הבנת הבעיה. לשכה משפטית יכולה לעזור בשלב הבא. השלב הבא הוא אחרי שהבנתי את הבעיה, הגדרתי את הפתרון, אני צריך לנסח הצעת חוק. בתיאוריה, הלשכה המשפטית בכנסת אמורה לעזור, בפועל היא עמוסה מדי. אני בכל ימי חיי בכנסת לא נעזרתי בלשכה המשפטית אפילו פעם אחת בניסוח הצעת חוק בשלב המקדמי שלה.

דפנה ליאל: אגב, בשלב המקדמי לכאורה אפשר לפנות גם למ.מ.מ – המרכז למחקר והמידע אבל גם בו עמוס מאוד.

דב חנין: לא עוזרים בניסוח, את הניסוח צריך לעשות לבד, כאן היה לי יתרון, בכל זאת באתי מהפקולטה למשפטים, החלק של הניסוח לא היה לי קשה במיוחד אבל הוא חלק מאוד חשוב.

דפנה ליאל: בניסוח, רק נאמר למי שלא התעסק בזה, יש למצוא את החוק הקיים שכבר עוסק בזה, ואז להכניס לתוכו בסעיף הרלוונטי, או להוסיף סעיף בו נמצא הדבר אותו מבקשים לעשות.

דב חנין: נכון. הניסוח צריך להיות מאוד קפדני, הוא לא צריך להיות רשלני אלא להיראות רציני. בסופו של דבר מייצרים אחר כך נייר שיצטרך לעשות המון עבודה בעצמו. יהיו אנשים שיקבלו את הנייר הזה ולא יפגשו אותי, והנייר יהיה השגריר של עצמו. לכן הניסוח צריך להיות קפדני, דברי ההסבר צריכים להיות מדויקים, זה צריך להיות עשוי טוב.

דפנה ליאל: כשכל הצעת חוק מורכבת גם מהצד המשפטי, הניסוח 'אני רוצה בסעיף א' ו–ב' להחליף את המילה תקנה למילה חוק' כדוגמה, ולאחר מכן כמה משפטים שכל אדם יכול להבין על מה מדובר.

דב חנין: נכון. מהי הבעיה הקיימת ולמה הצעת החוק שאתם קוראים פותרת את הבעיה הקיימת – זה מה שנקרא דברי הסבר

דפנה ליאל: מה השלב הבא אחרי שכבר יש לך כבר את המסמך?

דב חנין: כשיש לי את המסמך, מגיעים לשלב מאוד חשוב, והוא השלב של מיפוי ראשוני של הכוחות הנמצאים בזירה. למה אני עושה את המיפוי הראשוני הזה? כי כדי לקדם הצעת חוק עדיף שיהיו לי בני ברית, ומה שאנשים לא יודעים מספיק הוא שעדיף אפילו שבני הברית יהיו ממקומות אחרים במגרש הפוליטי. את הצד שלי של הפוליטיקה אני יכול להביא בעצמי. מה שחשוב לנסות לעשות הוא להביא אנשים ממקומות אחרים, שגם הם יתמכו בדבר הזה. לכן צריך למפות מיפוי ראשוני מי הם האנשים שיכולים להתעניין בהצעת החוק הזאת ולשבת איתם. כאן צריך לקבל החלטות. אנחנו מציעים לאנשים להצטרף להצעת החוק. לפעמים אנחנו גם נציע להם להוביל את הצעת החוק הזו.

דפנה ליאל: זאת אומרת אתה מוותר על הקרדיט שלך כמי שמוביל את הצעת החוק ופשוט מוסר אותה למישהו אחר שיש לו יותר סיכוי לקדם אותה.

דב חנין: נכון מאוד.

דפנה ליאל: הרבית לעשות את זה?

דב חנין: הרביתי לעשות את זה, זה לא נכלל ב-107. אבל אני אתן לך דוגמה, לא רחוק מאתנו, פה אנחנו נמצאים בגבול רמת גן תל–אביב, שכונת גבעת עמל, שכונה של אנשים שנאבקים נגד הפינוי שלהם. אמרתי לעצמי שכדי לקדם הצעת חוק שכזו אני צריך מישהו מהקואליציה, פניתי לחברת הכנסת שולי מועלם שכבר היו לי איתה שיתופי פעולה בנושאים אחרים, וסיכמנו שהיא תוביל את הצעת החוק ואני אהיה הגיבוי, המספר 2 בקידום הצעת החוק.

דפנה ליאל: עד כמה באמת חייב שיהיה מישהו מהקואליציה או שאחרת ההצעה לא תעבור?

דב חנין: לא חייב, הרבה הצעות חוק גם העברתי בשיטות אחרות, בלי מישהו מהקואליציה, צריך לבחון כל מקרה לגופו.

דפנה ליאל: אבל זו דרך המלך.

דב חנין: זו דרך המלך. תראי, במקרה של גבעת עמל מאוד הייתי מעוניין בקשר שוטף עם משרד המשפטים ושרת המשפטים – איילת שקד. שולי מועלם ואיילת שקד, זה קשר מאוד מאוד הדוק שאפשר היה להיעזר בו לטובת קידום של העניין. הצעת החוק כללה הרבה מאוד עניינים של כסף, עניינים של מנהל מקרקעי ישראל. ההצעה עברה קריאה ראשונה ובעצם עצרה את הפינויים בגבעת עמל.

בנוסף, מנהל מקרקעי ישראל, הוא גוף שנמצא בשליטת הבית היהודי, לכן את צריכה את האנשים האלה – שהאנשים האלה יהיו בצידך ולא בצד השני או ניטרליים.

דפנה ליאל: אז לפני שיש לך הסכמה או איזושהי קואליציה רחבה בתוך המשכן אתה לא מתקדם, אפילו לא מניח את זה על השולחן?

דב חנין: נכון, כשאת מניחה את זה על שולחן הכנסת, יש כבר רשימה סגורה של יוזמים ואת מאחורי השלב הזה.

דפנה ליאל: לפעמים אני רואה במליאה שחברי כנסת הולכים עם הצעת חוק כלשהי אותה הם רוצים לקדם ופשוט עוברים מאחד לאחד, כמו איזה מסיבת כיתה שמחתימים אנשים, וכך יש להם ארבעים תומכים. כך אני מקבלת כעיתונאית את זה ואומרים לי שיש להם הצעת חוק מדהימה חתומים עליה יותר מחצי מחברי הכנסת. אגב, זה לא אומר שהיא תעבור וועדת שרים ולא אומר שהיא תתקדם. לקח לי הרבה כותרות פייק על מנת להגיע לתובנה הזו. בעבר הייתי נורא מתרשמת מהצעת חוק עם 61 תומכים וחשבתי שזה הולך להתקדם.

דב חנין: לא, לא. את יודעת, וגם המאזינים כבר אמורים לדעת שכשחבר כנסת חותם כיוזם על הצעת חוק, זה לא בהכרח אומר שהוא יצביע עבורו, צריך להבין.

דפנה ליאל: כמעט תמיד אפילו הפוך, עוד נגיע לזה כי נגיע לוועדת השרים לחקיקה.

דב חנין: אותי זה קצת מביך אבל זו המציאות. בכל מקרה, למשל כשרציתי לקדם את הצעת החוק להעלאת שכר המינימום ל-30 שקל לשעה החתמתי 64 חברי כנסת היה לי מאוד מאוד חשוב להחתים חברי כנסת מכל סייעות הבית, והצלחתי להחתים כמעט מכל הסייעות בבית. ביניהם הרבה מאוד חברי כנסת מרכזיים מתוך הקואליציה, והשלב הזה של ההחתמה במליאת הכנסת הוא חשוב ומתאים להצעות חוק מסוימות, לא לכל הצעת חוק הוא מתאים. כשסיימנו עם השלב הזה וכבר יש לנו יוזמים וחברי כנסת חתומים, אנחנו מעבירים את הצעת החוק למערכת המשפטית של הכנסת, ומונחת הצעת החוק שלנו על שולחן הכנסת.

דפנה ליאל: אז רק נדגיש, לכל הצעת חוק יש את היוזם שלה שהוא מובלט בשחור, מתחתיו התומכים שהם אמורים להביא את ה'בוסט' ואת הקידום. יש את הנושא, יש את הנוסח המשפטי ויש את ההסבר, ואחרי שהיא מונחת על שולחן הכנסת היא גם תקבל מספר.

דב חנין: נכון. במקרים רבים אגב, היוזם הוא לא יוזם אלא יוזמים, עדיין יש מעמד מאוד משמעותי ליוזם הראשון, לו יש מעמד מאוד משמעותי. מבחינת הכנסת, היוזם הראשון נחשב לבעל הבית של הצעת החוק. לכן כשאני מציע למישהו אחר לקדם הצעת חוק שאני ניסחתי, זה לא החלטה פשוטה, אני צריך להיות משוכנע שהוא באמת ילך איתי עד הסוף, אחרת עשינו המון עבודה ובאמצע הדרך האיש התפשר, ופרויקט שלי בעצם נתקע במעלה ההר. לכן זו החלטה לא קלה ולא פשוטה.

מבחינתי השאלה אינה שאלה של קרדיט. אני מאוד נדיב בענייני קרדיט, וגם צריך להגיד את זה למאזינינו, כי האמת היא שהקרדיט נמצא בדמיונם הקודח של חברי הכנסת. לציבור הגדול של אזרחי ישראל, אין מושג מה חברי הכנסת עשו והעבירו.

דפנה ליאל: מי העביר מה… אם היית יודע איזה ריבים יש איתי בטלפון, על איזה הצעת חוק שחתומים עליה כמה ונתתי ציטוט רק לאחד ולא לשני ואיך העזתי, והוא בכלל עשה את כל העבודה, ומה חשבתי לעצמי.

דב חנין: תשמעי, את כנראה האדם היותר שפוי במשוואה הזו, הנה אני אאתגר את המאזינים שלנו. דיברנו על 107 חוקים שאני העברתי. חידון למאזינים: כל אחד שירשום על נייר אצלו בבית עשרה חוקים שדב חנין העביר. אף אחד לא יצליח במבחן הזה, ואגב אין לי טענות לאף אחד. כל אחד מתעסק בחייו והציפייה שלי שאנשים ידעו מה אני עושה בכנסת היא מופרזת לחלוטין. לכן אני מאוד נדיב בקרדיט, אבל השאלה שלי היא לא שאלה של קרדיט, אלא שאלה מאוד מעשית.

דפנה ליאל: נכון. לדוגמה, הרבה פעמים שואלים האם היוזם מוכן לוותר על הדיון, מבחינה פרוצדוראלית יש ליוזם הרבה סמכות.

דב חנין: יש ליוזם הרבה מאוד "סיי". היוזם יכול להוריד את ההצעה, יכול לקדם את ההצעה, ויכול להתפשר בהצעה. אני זוכר חוקים מאוד מאוד גדולים שהגיעו לישורת האחרונה, אחרי עבודה של אלפי שעות שבאה אלי הממשלה ואמרה לי תשמע אנחנו מוכנים להעביר לך את הצעת החוק אבל תתפשר על א' ב' ג'. בחוק האוויר הנקי זה מה שקרה, ביום של הקריאה השנייה והשלישית, חוק שהקדשתי לו אלפי שעות מהחיים שלי, הממשלה באה ואומרת נעביר לך את זה אם תסכים לא' ב' וג', ולא הסכמתי. אבל תארו לעצמכם שמישהו אחר היה עומד בראש המהלך, היה יכול להתפשר על הדברים החשובים לי והחוק אולי היה עובר אבל היה עובר צולע.

דפנה ליאל: אחרי שהגשנו והחוק מונח על שולחן הכנסת, עכשיו הוא מחכה נכון?

דב חנין: נכון. ההנחה על שולחן הכנסת היא שלב מאוד מאוד חשוב. ההצעה מונחת על שולחן הכנסת אבל לא בדיוק נח על שולחן הכנסת. ברגע שהנייר הכחול נמצא על שולחן הכנסת, אנחנו נמצאים בזירה הציבורית. אני מתחיל לקבל טלפונים שכן אני ידוע כחבר כנסת שכנראה יקרה משהו עם הצעות החוק שלו, גם מאנשים שאומרים לי רעיון נהדר, גם מאנשים שאומרים לי תשמע דב..

דפנה ליאל: הם רואים את זה באתר הכנסת..

דב חנין: הם רואים את זה באתר הכנסת, לוביסטים עוקבים אחרי זה, לפעמים עיתונאים. עיתונאים פחות עוקבים אחרי ההנחה כי מונחות הרבה הצעות וקשה לעקוב.

אבל נניח ואני רוצה להניח הצעת חוק הפוגעת באינטרסים כלכליים, לדוגמה חוק המזהם משלם. הנחתי אותו על שולחן הכנסת, פרצה מלחמת עולם רק בהנחה. התחלתי לקבל לחצים, איזה מן חוק? אתה תהרוס את הכלכלה וכו'

דפנה ליאל: אבל מבחינה פורמאלית הוא צריך להיות מונח 45 יום לפני שקורה איתו משהו נוסף.

דב חנין: לא קורה איתו שום דבר מעשי אבל מתחת לפני השטח מתחילים לקרות איתו דברים. מה שנורא חשוב שהמאזינים שלנו יבינו הוא שבכל התהליך הזה שאנחנו מדברים, 10% מהמציאות נמצא מעל פני המים, 90% שזה ה90% החשובים נמצאים מתחת למים, אז הונחה הצעת חוק.

דפנה ליאל: שאז מה? מתחילים לחצים? תוותר? תשנה?

דב חנין: מתחילים לחצים, תוותר, תשנה, אני מבחינתי מתחיל ליזום מהלכים, אני מרים טלפונים לגורמים המקצועיים במשרדי הממשלה. אני אומר להם חברים תשמעו הנחתי הצעה כזו וכזו, אני רוצה לדבר איתכם, אני רוצה להיפגש איתכם. בדרך כלל הם ייפגשו איתי, למ�